Oleh Gebril Daulai*
Rancangan perubahan UU Nomor 7 Tahun 2017 mengenai Pemilihan Umum (Pemilu) telah ditetapkan sebagai bagian dari program legislasi nasional (prolegnas) prioritas tahun 2026. DPR perlu segera melakukan pembahasan karena tahapan pemilu 2029 sudah mendekat. Jika mengacu pada kerangka waktu tahapan pemilu 2019 dan 2024 yang memerlukan durasi 20 bulan, maka tahapan pemilu akan dimulai pada bulan Juni tahun 2027.
Oleh karena itu, RUU tersebut harus selesai paling lambat pertengahan tahun 2016 agar ada waktu sekitar satu tahun untuk menyebarkan dan memahami UU tersebut kepada parastakeholders(pihak terkait) pemilu terutama penyelenggara, peserta dan pemilih. Tanpa pemahaman peraturan yang baik dari parastakeholderstidak mungkin mengharapkan penyelenggaraan pemilu yang profesional dan bersih.
Salah satu masalah penting dalam perubahan UU Pemilu adalah pengaturan wilayah pemilihan (dapil) serta pembagian kursi (distric magnitude). Putusan Mahkamah Konstitusi (MK) Nomor 80/PUU-XX/2022 yang memberikan kembali wewenang penuh dalam pengaturan dapil dan pembagian kursi DPR serta DPRD Provinsi kepada KPU perlu dipahami sebagai upaya memperkuat KPU sebagai penyelenggara pemilu yang bersifat nasional, tetap, dan mandiri serta tidak terpengaruh oleh intervensi siapa pun sesuai dengan amanat Pasal 22E ayat (5) UUD 1945.
Oleh karena itu, kebijakan KPU RI pada periode 2022 – 2027 yang memahami putusan MK dengan cara mengeluarkan dapil dan alokasi kursi DPR serta DPRD Provinsi dari lampiran UU Pemilu tanpa melakukan penataan ulang merupakan tindakan yang salah. Sebaliknya, dapil dan alokasi kursi DPR serta DPRD Provinsi dalam lampiran UU Pemilu tersebut perlu diperbaiki dan diatur kembali agar dapat menciptakan keadilan dan kesetaraan dalam pemilihan umum.
Penyusunan daerah pemilihan dan penentuan jumlah kursi DPR tentu dimulai dari penetapan jumlah kursi DPR. Lalu, berapa jumlah kursi DPR yang paling ideal? Banyak literatur menunjukkan adanya hubungan yang terstruktur antara ukuran parlemen dengan jumlah penduduk. Para ahli pemilu mengambil contoh dari temuan biologi bahwa jantung memainkan peran utama dalam menjaga kondisi tubuh. Dalam hal ini, jantung diibaratkan sebagai parlemen, sedangkan penduduk dianggap sebagai tubuh. Ternyata terdapat rasio yang tetap antara ukuran jantung dengan besarnya tubuh, yaitu ukuran jantung merupakan akar pangkat tiga dari besarnya tubuh. Dengan demikian, ukuran parlemen adalah akar pangkat tiga dari jumlah penduduk.
Namun, analogi tersebut tidak berlaku secara umum. Rein Taagepera dan Matthew S Shugart menyatakan bahwa rumus tersebut hanya berlaku untuk negara-negara maju, sedangkan negara berkembang lebih tepat dihitung berdasarkan jumlah penduduk yang aktif, yaitu mereka yang benar-benar terlibat dalam pertukaran pasar sehingga mencari perwakilan politik. Oleh karena itu, rumus prediktornya berubah menjadi akar pangkat tiga dari jumlah penduduk aktif yang dihitung berdasarkan jumlah penduduk dikali persentase penduduk yang mampu membaca dan menulis serta persentase kelompok usia kerja (Ace Project, 1998 : 66-69).
Jumlah anggota parlemen tidak selalu sesuai dengan perhitungan prediktor berdasarkan rumus tersebut. Beberapa negara di dunia memiliki jumlah anggota parlemen yang hanya setengah dari angka prediksi. Amerika Serikat (AS), yang memiliki populasi dan luas wilayah yang sangat besar, hanya memiliki 435 kursi di lembaga perwakilan, dibandingkan dengan Indonesia yang wilayah dan jumlah penduduknya lebih kecil, tetapi jumlah anggota DPR mencapai 580 orang.
Jumlah anggota parlemen yang terlalu besar sering mendapat kritik dari masyarakat karena dianggap sebagai pemborosan. Terlebih jika tingkat kepercayaan publik terhadap parlemen masih rendah, maka penolakan terhadap jumlah anggota yang besar semakin kuat. Survei Indikator Politik yang dikeluarkan pada 8 November 2025 menunjukkan bahwa kepercayaan publik terhadap DPR paling rendah dibandingkan lembaga negara lain, hanya sebesar 53 persen. Oleh karena itu, agenda pembahasan perubahan UU Pemilu bisa menjadi kesempatan bagi DPR untuk meningkatkan kepercayaan publik dengan melibatkan partisipasi masyarakat secara signifikan dalam proses pembahasan rancangan perubahan UU Pemilu tersebut.
Tugas berikutnya yang tidak kalah penting adalah menentukan jumlah kursi DPR yang telah ditetapkan dalam UU untuk masing-masing provinsi. Hal ini menjadi tanggung jawab KPU sesuai dengan putusan MK sebelumnya. Penyelenggara pemilu perlu memastikan setiap provinsi mendapatkan alokasi kursi yang sebanding dengan jumlah penduduknya. Perbedaan representasi yang besar dapat merusak prinsip penting dalam demokrasi yaitu prinsipone man one vote. Karena itu, penataan dapil dan alokasi kursi harus memastikan terpenuhinya kesetaraan keterwakilan (equal representation).
Catatan Didik Supriyanto (2022) berdasarkan dapil dan alokasi kursi DPR RI dalam lampiran UU Nomor 7 Tahun 2017 terdapat 12 provinsi yang kelebihan alokasi kursi DPR (over representation), 7 provinsi kekurangan alokasi kursi (under representation) dan hanya 15 provinsi yang alokasi kursinya proporsional. Penataan inilah yang menjadi pekerjaan besar penyelenggara pemilu, termasuk menata dapil dan alokasi kursi yang tidak sesuai dengan prinsip integralitas wilayah, kohesivitas dan dalam satu cakupan wilayah yang sama (coterminous).
Secara umum terdapat 2 (dua) metode yang lazim digunakan untuk mengalokasikan kursi DPR ke provinsi yaitu metode kuota dan metode divisor. Metode kuota dioperasikan dengan cara membagi jumlah penduduk tiap provinsi dengan penduduk negara dikalikan dengan total jumlah kursi DPR. Sementara metode divisor membagi jumlah penduduk tiap provinsi dengan bilangan pembagi 1,3,5,7 dan seterusnya. Selanjutnya hasil pembagian jumlah penduduk setiap provinsi dengan bilangan pembagi ganjil tersebut dirangking dari tertinggi hingga terendah sesuai dengan jumlah kursi yang disediakan. Angka tertinggi secara berturut mendapat kursi hingga alokasi kursi habis terbagi. (Surbakti dkk, 2011: 65)
Sejumlah kajian merekomendasikan penggunaan metode divisor karena terbukti lebih adil, dalam artian tidak menguntungkan provinsi dengan penduduk besar dan tidak merugikan provinsi dengan penduduk kecil. Disamping itu, metode divisor tidak menimbulkan bias seperti metode lain baik bias karena pertambahan jumlah penduduk maupun pemekaran wilayah.
Penggunaan metode divisor dalam mengalokasikan kursi DPR ke setiap provinsi akan mengubah secara signifikan arena kontestasi dan wajah keterwakilan politik kita. Akan ada provinsi yang mengalami pertambahan maupun pengurangan jumlah kursi DPR karena selama ini alokasinya tidak proporsional dengan jumlah penduduk. Mau tidak mau situasi ini harus diterima sebagai konsekuensi bahwa DPR merupakan lembaga perwakilan rakyat yang alokasi kursinya didasarkan pada variabel jumlah penduduk bukan variabel lain.
Terus bagaimana kalau pengoperasian metode divisor tersebut terdapat provinsi yang hanya dapat alokasi 1 (satu) kursi. Untuk situasi yang demikian maka provinsi tersebut dialokasikan sekurang-kurangnya 2 (dua) kursi. Jadi alokasi kursi per provinsi dari sebelumnya minimal 3 (tiga) kursi dapat diturunkan menjadi 2 (dua) kursi untuk menjaga agar jumlah penduduk dengan alokasi kursi tetap proporsional. Penurunan jumlah minimal kursi dari 3 (tiga) menjadi 2 (dua) tidak mengurangi makna dan prinsip sistem pemilu proporsional karena alokasi 2 (dua) kursi masih dalam kategori multi member constituency (dapil berkursi banyak). Jika dari hasil simulasi ternyata kursi minimal yang diperoleh provinsi adalah 2 (dua) kursi atau lebih maka metode divisor dapat dioperasikan dengan sempurna.
Pekerjaan berikutnya yang tidak kalah menantang dan sensitif adalah menata dapil dan alokasi kursi DPR yang telah dialokasikan ke setiap provinsi. Penyelenggara pemilu mesti dapat menyusun dapil dan alokasi kursi berdasarkan 7 (tujuh) prinsip penyusunan dapil dan alokasi kursi dalam sistem pemilu proporsional, yakni kesetaraan nilai suara, ketaatan pada sistem pemilu proporsional, proporsionalitas kursi, integralitas wilayah, cakupan wilayah yang sama (coterminous), kohesivitas dan kesinambungan. Ketaatan para prinsip itu penting untuk memastikan terbentuknya parlemen yang representatif baik secara geografis, fungsional maupun deskriptif.
Di sisi lain, fakta menunjukkan bahwa daerah pemilihan dan pembagian kursi yang besar dalam sistem pemilu proporsional sulit menciptakan wakil rakyat yang bertanggung jawab. Luasnya wilayah pemilihan menyebabkan komunikasi dan interaksi antara wakil rakyat dengan penduduknya menjadi kurang intensif. Kondisi ini sementara diatasi dengan memaksimalkan kunjungan kerja selama masa reses, kunjungan ke daerah pemilihan, dan kunjungan khusus.
Masalah lainnya adalah kesulitan dalam membentuk pemerintahan yang stabil dan efisien akibat tidak adanya partai yang mendominasi di parlemen. Hasil pemilu sejak era reformasi cenderung menghasilkan sistem multipartai yang ekstrem di parlemen. Pemilu 2024 menghasilkan angka Effective Number of Parliamentary Parties (ENPP) sebesar 6,25, yang berarti konsentrasi kursi mayoritas tersebar di enam partai politik. Akibatnya, pemerintahan yang terpilih harus membangun koalisi yang luas agar bisa menjaga kebijakannya di parlemen.
Untuk menghadapi kondisi seperti ini, tidak selalu diperlukan perubahan sistem pemilu. Penyusunan daerah pemilihan dan distribusi kursi dapat menjadi solusi untuk situasi yang sulit tersebut. Analisis terhadap 609 pemilu di 81 negara antara tahun 1945 hingga 2006 menunjukkan bahwa pendekatan ini menghasilkan tingkat ketidakproporsionalan yang rendah, membatasi fragmentasi partai politik, serta menciptakan koalisi pemerintahan yang lebih sederhana. (Carey & Hix, 2011)
Perlu dipahami bahwa penyusunan daerah pemilihan dan pembagian kursi yang adil serta seimbang merupakan fondasi utama dalam menjunjung kedaulatan rakyat, mewujudkan pemilu yang bersih dan adil serta memenuhi prinsip kepastian hukum. Saatnya kita menyediakan ruang persaingan yang sama bagi para kandidat guna menciptakan perwakilan politik yang adil bagi masyarakat. Jika tidak sekarang, kapan lagi?
*) Anggota Komisi Pemilihan Umum Provinsi Sumatera Barat 2018-2023
